——以湖北省恩施自治州乡镇规划工】作为例

贫困地区的城镇化率大都在30%左右，每年至少要以两个百分点的速度持续递增，才能如期实㊣现2020年全面建成』小康社会的宏伟目标；我国2012年城镇化率达到52.57%，若不→算两亿多农民工，按户籍〓人口算城镇「化率只有35%。大中★城市每年以两个百分点的速度持续消化17%的人口城市化的欠帐和历年来在基础设施等方面的赤字就堪称】一大丰功伟绩。贫困地区要实╲现新型城镇化，关键要靠引导和支持群众就近就业，就地城镇化。新型城镇化，规划要先行。基于此，笔者就地处武陵山区腹地的国家□贫困地区——湖北恩施州乡镇规划工作进∑行调研，以★问题为导向、以『亮点为标杆、以持续为◢目标，思索贫困地区乡△镇规划工作对策。 

       一、基本情况 

       近年来，乡镇☆规划工作在经济社会发展中的作用越来越大、社会关注度越来▲越高、各级领导越来越重视、工作力度越来越↑大，取得的成绩越○来越明显。恩施土家族苗族自治州，作为全国≡最年轻的少数民族自治州，正迈入城镇化的快速发展期。全州88个乡镇集镇△有11个在县市城区；余下77个』乡镇集镇中，常住人◣口在1万人以▼上的有18个，占23%；在1万人以下5千人以上的有28个，占36%；在5千人以々下的有31个，占41%。2012年全州城镇化率为34.55%，城镇建成区面积为154.88平方公里（县市城93.67平方公里，占60.48%，乡镇61.21平方公里，占39.52%），城镇＠ 人口为↓114.22万人（县市城94.56万人，占82.79%，乡镇19.66万人，占17.21%），乡镇规划区内建设私房6000余户，占地84万余平方米□　，建筑面积294万余平方米。 

      （一）规划先行的意识不断增强。全州88个乡ξ　镇均有总规，县市总规确定々要保留的中心村均有规划。州委、州政府作出城镇建设突破战、城镇〓建设攻坚年等系列部署，州人大制定规划建设管理条例。近两年，州和县市每年均组织乡镇规划业务培训。部分县市制定♀集镇和村庄规划建设管理办法。乡镇均成立规划建设管理工作领导小组或委⌒员会。三分之一的乡镇制定规划建设管理方面的规定。有的乡镇还通过人代会的形式∮予以确认。 

       （二）规划〖实施的效果不断显现。全州涌现出一批特色鲜■明、后劲十足、小有名气的乡镇和︼村庄。13个村被命名为湖北省第一批宜居村庄。楚天明星乡镇——鹤峰〖县走马镇被评为全国文明村镇，实现湖北省文明村镇三连冠。 

       （三）规◤划执法的力度不断加大。一方面，县市“两违”整治的触角向乡镇延伸；另一方面，乡镇自身积极整合资源，硬化措施。大多数乡镇均采取禁〗止对违法建设行为供水供电的措施；对情节严重的则协◆调县市相关部门介入，对其严⊙惩重罚。咸丰县忠●堡等乡镇发动“五老”协助维护规♀划。 

       二、主要问题  

       随着乡镇规划工作的不︾断深入，对规划工ζ作的要求越来越高、规划部门承担的任务越来越♀重、规划方面暴露的问题越来越多。有的■问题若不及时根治，将◥造成长期遗憾，甚至成为新型城镇化、城乡一Ψ 体化的巨大障碍。 

       （一）历年欠帐较多 

       1、骑路而建，沿路为市。全州乡镇均存在◎骑路而建、沿路为市◣的现象。骑国省道建●设的乡镇集镇，赶集日堵得水泄不◆通。建绕城线〓一是没有实力，二是有的根本没有理想的绕城♂路线可选。昔日【的动力因素成为今日的棘手问题。 

       2、规划滞后，管理被动。有的地方是在开发商私下♀与群众达成协议并成竞相开发之势之后才迅速规划引导和控制。布局过散，规模过小。按照湖北省新农村建设村庄规划编制技术∑　导则，一般◤小型村不低于100户，中型不低于200户，大型不●低于300户。全州目前∩建成的试点，大都在50户左右，很少有过100户的。平时示范点很冷≡清，其模式难以推广。 

       3、没有规划，隐患难除。乡镇污水80%为自然∏明渠排放。个别乡镇集镇上的河流∞有2公里长的范围被100余户建筑骑着。有□的在办证时，连跨河部分也计入面积。去年5月涨大水时险些酿成大灾。依法拆迁难⌒　道太大，当地政府只好计划打遂道改河流，需投资1亿多元。有的乡镇景¤致怡人处，房屋乱七八糟，没有々停车场、错车道、排污渠。 

       4、不按规划，配套缺失。水沟尺寸偏小、地□下配套搁置、边建边挖的情况较为普遍。个别全州情况较好的乡镇集镇人均公共绿地仅4平方米，仅为小康8平方米标准的一半∮。有的2万多人的集镇仅3所公厕。 

       （二）工作主体方面 

       1、主管⊙部门力量薄弱。城乡规划法第11条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政╳区域内的城乡规划管理工作。但目前全州县市♂规划局实力薄弱，难以顾及乡『镇。一是行政级别低。仅1个县市规划●局是正科级，其他均为副科级。二是自主权力小。人、财、事相对独立的仅①三个县市，其他均归住建局作内设机构管理；有的规划局有10余名■在编人员，真正从事规划工作的仅5人，其他人卐员均由住建局安排到其他岗位；个别☆县市的乡镇规划还不归规划局管，而归住建局村镇股管。三是专业》人员少。全州8县市规划局』仅93个编制，平均每个县市学规划或相近专业的不足5人。县城的规划审批都靠从规划设计单位聘请或抽调技术力□　量完成。聘请或抽调的技术力量ㄨ既参与审定，又接受业主委托规划设计业务，难免出现审定把关不严的情况。 

       2、实施主体底子脆∞弱。城乡规划法第28条规定，地方各级々人民政府应当有计划、分步骤√地组织实施城乡规划。湖☉北省城乡规划条例第6条规定，城乡规划工作是政府的∮重要职责。可见，乡镇人民政府是乡〓镇规划的实施主体。规划变成现实卐需要大量资金投入，尤其是在【起步爬坡阶段。贫困山区乡镇财政基本上处于“工资靠上级∮拨、运转靠项目带、发展靠临※时找”的状态。乡镇在基础设施方面的投入主ㄨ要靠县市统筹安排，除基础好一点乡镇可以用土地出让金、配套费等收入√中可支配部分滚动发展以外，其他乡镇自身均无◣力投入。有的乡▂镇要求村民统一建房样式，每户多花5至10万元，政府补助不足↓，群众意※见较大。 

       3、工作机构√十分软弱。乡镇规划工作部门目前的状况是名不正』言不顺、业不熟心不热、力不足事不少。因事多事难≡，乡镇分▃管领导和工作人员更换频繁。除改革试点镇野三关的村镇办为副科级█实职单位以外，其他均为1名至2名乡镇公务员或乡镇直单位人员带领2至6名乡镇“八大中心”或聘▃用人员组成3至8人的乡镇村镇办，大多与村镇服务中心是两块牌子一套班子，具体负责规划工作的仅1至2人。村镇办没有执法权，人员大多不是公职人员，很少有专业№人员。不少同志还不知道控规、修规是什么。因身份所♀限，尽管从事规划工作吃很多苦，得▓罪不少人，大多工作人◤员个人待遇明显低于乡镇在编公职≡人员。这种状况，导致】不少乡镇的工作重点仅限于应付办证和「说服劝导。 

       （三）工作经费方面 

       难以满足◤正常工作运转。有的名为实报实销，实为↓量入为出、少销少报；有的每年人平预算2000元；有的每年预算1.5万元左右。有的乡镇总♂规2011年▲已编制完成，因欠编」制单位10万元，至今未得到编↘制成果。 

      （四）规划々编制方面 

       一是╱规划质量整体很低。缺乏↓操作性№。选址布局和对各项〓规划指标的取舍均未客观论证和科学预测。实施起来缺乏操作性，建成之后▲缺乏生命力。不接地气，没有人气。有的农村新型社区建起两三年，入户率很低，还在々打广告卖房屋。有的乡镇总规还Ψ是在没有详细地形图的情况下编制≡的。有的村庄建设没有规划只▽有设计。特色不突▓出。照搬照套、千村一面、不洋不土、村乡雷同的现象比较突出。二是规划体系尚∏未形成。半数←乡镇没有控规，有⊙控规的乡镇控规覆盖率不足50%。均没有建设规划▆，建设时序混乱。三是没有╱筛选编制单位。有的根本不够资格，有的是靠借证办理ぷ的资质但并无相应专业人→才把关。很多县市将几百个村庄规划直接委托给本县市的一家设计室单位↘一两年内〇编制完成。四是没有坚持编制◥程序。有的乡镇总规都没报县市政府审批，控规和村庄规划基本没【报县市政府审批，大多㊣　是自编自批自管自用。既不报批、备案，也不公示、宣传。这◣些规划根本没有法律效力。上级规划修改后，乡镇规划未及时修改衔接『，规划严重滞后。五是没有保障编制经费。乡镇总规编▂制费用在30万元左右，村庄的在5万元左右。多数乡镇没有这个实力。为了达到全←覆盖的要求，有的县市花100多万元让》一家单位编制200余个村庄规划，每个村庄不足』1.3万元。编制成果仅为概念性设计，不具备湖北省新农村建设村庄规〖划编制技术导则中要求的“六图一书”（镇城规划图、村庄现状图』、修建规划图、专项规〗划图、住宅设计图、住宅院落布置图、规划说明书）等必备资料〗●。六是没有实行归口管理。基本上是谁帮扶投资，谁╲决定规划。目前村庄建设主要靠驻点单位帮扶。多数村庄建设项〗目，事前、事中和事后均无规划部门参与。项目牵着规划⌒　走、规划随着部门变、边建设边规划、重房屋＠轻配套、重地上轻地下、重建设】轻产业。 

      （五）规划●实施方面 

       1、审批很不规范◢。一是执行『不严格。乡镇△村镇办的人员对“一书两证一核实”和乡镇建设规划许可ω　证里面的具体指标大都是一知半解，又没有清晰的现状图和精确的测▓量仪器，放线、复线、验线要么＠ 是“大哈数”，要么是“免检”。不按法定程序调整规划指标的情况比较普遍。二¤是规范不统一。没有统一的范本，各县市，各乡镇№在程序、内容和要求△等方面均不一样。三是制★度不规范。乡镇自定◇的“规矩”中还有与⌒现行法律相冲突的内容，甚至擅自规定控规和村庄〒规划本级审批。建制镇规划区的建设行】为不适用于《村庄和集镇规划建□　设管理条例》，但大多建制镇制定办法主要是直∏接依据该条例,而没有依据《建制镇规划建设管理办法》。有的々乡镇长期停批私房建设，只堵未疏，群众怨气很大，有的被逼违法建设。 

       2、监管软弱△无力ξ。乡镇违法建设势头有增无减。2012年，每个乡镇平均有10余户。乱搭滥建、未批先建、少批多建等情形〓严重。有的地方，随着旅游持△续升温，公路两旁乱搭滥建现象日趋严重。一是县市规划局完成县市城的工作任务均很▼吃力，对乡镇私建项目实行委托管理，自身仅负责填写证书、整理＠ 档案和网上公示，很少进行指导和监管。二是↓乡镇村镇办因机构和人员均无执法资格，多以劝导为主。绝大多数均因乡镇村镇办无执法ζ资格而搁置。 

       3、公示过︽于简单。一是形式过▽于简单。私建项目批前公示基本没有进行，大多用四邻○签字无界址争议的证明来代替；批后公示大多选择在县市网站、乡镇政府办公▽楼前公示。公建项目批后公示大多选在施工场地及附近不显眼的地方短期公示。二是内容过于■简单。总规、控规基本上没有公示。大多是就具体项目粗线条式地公示几个⊙非专业人员根本看不懂的指标和图纸。群众难以提♀出质议、进行监督。 

       4、宣∮传尚未深入。既无宣传资卐料，也无宣传活动。大多数人根本不知道乡镇及村庄规划区的具体范围和详细内容。不少规划区内的群众建房只知道要找土管所，不知道要先ㄨ找规划部门。 

       （六）领导重视方面 

       谈论起来重要、实施起来次♀要、关键时刻不要的现象较为普遍。真正在规划上不【惜投资√、不改决心、不惧风险的√乡镇领导并不多。“规划赶不♂上变化”。一是∑　以发展为由，一味迁就项目【业主，擅自改变规划指标。二是︾以民生为由，对违法建筑视同合法∮建筑予以补偿。三是以稳≡定为由，对众多违法建设行为不敢“亮剑”，害怕引起上访、意外事故和群体ω性事件。有两个相邻的乡镇有350余♀户违法建筑。个别乡集镇预留的道路接口都ζ　被违法建筑∩堵塞。 

       三、对策思考 

       以恩施州〓为例，镇化率※保持每年2个百分点的速度增长，2012年末¤恩施州常住人口330.58万人，每年大约有6.6万农民（按户籍人口403.25万人算，每年约有10万农民）要城镇化。新型城镇化，规划是龙头。必须突出乡镇规〗划这“最后一公□里”，在新型城镇化进程中才能有效推进“城乡＠一体化”。当前，首当其冲是要做好『以下三个方面的工作。 
 
       （一）规划先行，强力推进规划编制实施 

       规划先行，首先得有规划可⊙行。形成切∴实可行、相互衔＠接的乡镇规划体系。目前乡镇不具备这个能力，必须◥县市统筹。其次是在程序上实行规划前置，坚持让规划先行。 

       1、县市统筹，确保规划编制︻到位。一◢是统筹定位。结合乡镇现有乡场、产业带、风景点、国省道等，打破乡镇、村庄界限，选址规划农村新★型社区；引导和支持』相邻乡镇、村◣庄之间整合资源、抱团发展，不同乡◥镇之间优势互补、错位竞争。二是统筹特色。既不各行其¤是、五花八门，也不千篇一律、单调乏味。每个乡镇的主要特色不宜超过5项；村庄▲的不宜超过3项。着重突出当地的自然特色、人文特色和产业特色。三是统一编制。乡镇总规、控规、村庄总规编制工作由县市政府统一组织，县市规划部门牵头，乡镇政府主动配々合；乡镇及村庄建╱设规划、重要地块修规编制工①作由县市规划部门∏统一把关并配合乡镇政府组织编制。四是统一要求。必须采取政府组♀织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的方式编制；委托具有相应资质等级的单位ぷ编制；严格从编制到公布的每一步程序；严格规划技术规范。 

       2、乡镇负责，确保规划∮实施到位。一是坚持规划╱先行。坚卐持先规划后建设、不规划︼不设计、不设↙计不施工。做到规划一张图、审批一ㄨ支笔、建√设一盘棋、管理一条龙。对没有取得规划审批手续的，供电、供水、通讯、广播电视等部门不得提供电、水、通讯和电视信号▂等，并及时制止和从严打击私拉乱接行为；国土、住建等部门不得办理土地ζ、建设、房产→等证件。二是严格执行∮规划。视规划◣为财富，按规划来经营。坚持按照既定规划来布置项目和招ζ商引资，不为一☉时之快、一企之利破坏规划或随意修改规划Ψ 。在建制镇、集镇要限制办理零星用地、零星建设审█批，推广咸丰县忠堡镇统一规划、连片建设、分步↑实施的模式。公路沿线建设应当与公路保持法定的距离。在镇规划区内进行建设，均需按№规定办理“一书两证一核实”（选址意见※书、建设》工程用地许可证、建设工程规划许可证和湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明）；在乡规划区和村♀庄规划区内进行建设，应当按规定办理乡村建设规划许※可证。认真做好放线、复线、验线等每一个环节。三是严格公示制∩度。落实规划和许可事项批前、批后公示。规范公示的主体、内容、形式、时间、地点等。对规划的→内容、编制单位、编制经费、责任单位、责任领导一并长期公示。采取在乡镇政府、村委会办公场所集中公示与施工现场公示、网上公「示与挂牌公示并用的办法。四是加大宣传力度。着力增强规划是∩法、规划如山的▃意识。长期宣传城ㄨ乡规划法律、法规和规章；及时宣传各项具体的城乡规划；深入宣传乡々镇、村庄规划方面的审批事项、审批程序和相关要求】。对红线、绿线、紫线、蓝线、黄线要反复宣传。州规划部门牵头编制宣传手册；县市规划局↘要采取群众易知乐知的形式开设宣传←栏目；乡镇每要有固定宣传橱窗；县市和∴乡镇每年均要定期集中举办宣传活动。五是加大监管↓力度。加强日常▅监管，对违反城乡规≡划法规的行为，做到早发现、早控制、早处理。对不听劝告和严＠ 重违反规划的，依法实行严惩重罚。县市规划局、国土局、城管局、交通等∏部门要密切配合▲。做到违法必究，决不以罚代法或一⊙罚了事△。 

       3、以州为主，确保业务指导到▅位。一是完善相关㊣　法规。州规划条例条例自2009年7月1日起施行，省规划条■例自2011年10月1日起才施行，提出№一些新要求。应提请州人大及时修订州规划条例。州政府根据州规划条★例第54条规定制定ξ　实施细则，明确规划编制、管理和执法Ψ等方面的职责和要求。二是制定业务规范。州政府◥法制办牵头，组织规划、住建、国土等部门制定乡镇、村庄规※划实施办法，统一规范工作流程、审〖批程序等。规范和简化户报村评〓乡核县审程序。州规划部门牵头制定乡镇、村庄㊣规划编制办法、技术规定、文书样本等具体业务☆事项，促进乡镇规划工作程序化、规范化、制度化、科学化。三是推行持证上岗。与湖北民院生科院（规划专业）等联合举办乡镇规划工』作人员岗前培训班（每期3个月）。州政府法制办、州规划局为Ψ 参训合格人员颁发乡镇规划工作资格╱证书（有效期5年）。两年内实现从事乡镇规划工作的同志和乡镇分管领导全部持证上岗。四是坚持年〗度培训。州规划局牵头每年至少组织一次规划工作业务培训（3天至5天），重点培训具体从事乡镇规划管理必备的业▽务知识、法律知识和管理知识。县市结合具体工作采取以会代训、交换检查、观摩学习↙等形式加强指导。 

       4、突出重点，确保示范带动到位。分类确定示范点⊙。确保示范点的模式可持续、可推广、可借鉴。每个县↙市每年确定1至2个乡镇进行重点帮扶。每年将每个类别∩选定2至3个村庄ζ　进行重点帮扶，每个→村庄确定一名县级领导、指定三个县直部门、固定一名规◆划工作人员，进行重点帮扶。两年验收一次。验收合格█一个，再新增一个。全州统一验收标准。 

       （二）上下联动，切实提供规划工作保★障 

       1、健全机构，确保工作〒主体到位。一是完善机构设置。州规划部【门设立乡镇规划科。县市单设ω　正科级城乡规划管理局。县市№规划局设立乡镇规划股；分乡镇设立规划办，属县市规划局的派出机构，对其︻实行双重管理，县市规划局负责人事管理和业务指导，乡镇政府负责工作管理。二是配齐工▓作人员。州规划部门乡镇规划科至少要有1名专门负＠责乡镇、村庄规划业务→指导的人员；县市规划局乡〓镇规划股至少要有2名在编专业人⌒员；按万分之一】的比例配备乡镇规划办工作人员，在保证至少有2名在编人员的情况下，聘用或从乡镇直单位抽调等方式解决︼人员缺额。三是加强技术力量。以县市为单位，将学规划或▼相近专业的在编公职人员适当向规划部〒门集中。有的县市住建局连续两年招录专业人员均无№人报考，够条件的不↓愿来」，想来的不够“二本”这一门槛。适当降低门槛◇，选聘一批专业人员充实到乡镇规划工作一线。四是稳定工作队伍。县市规划局领导班子成员人事变动，地方党⌒委政府要事先征得上级主管部门同意；乡镇规划办人事变动，县市规划局要事先征得乡镇党委政府同意；乡镇分管领导届内不得随便调整；县市规划▽局乡镇规划股和乡镇规划办的在编〓人员，至少要保证有一半是在本股室工○作三年以上、熟悉规划业务和辖区工作情况◣的前提下才能进行适当调整；聘用和抽调人■员也要相对稳定。 

       2、县市为主，确保规划经费到◎位 。一是纳入预算。将乡镇总规、控规△及村庄总规编制经费和规划工作机∞构日常办公经费全额纳入县级财政预算。乡镇人民政府负责乡镇规划办履行规划管理和执法所需办公场所、办公设施和工作经◣费，并按照内设机构人员＠ 的标准负责乡镇规划办公室人员的年度工作奖金。二是全◆额返还。将乡镇建设产生的土地出◤让金、城市√建设配套费等返还给乡镇用于规划编制及管理工︽作。对乡镇规划执法罚没收入实行收支两条线和专款专用制度，全部用于乡镇规划管理和编制乡镇、村庄√建设规划和有关修建性详细规划。三是项目单列。从村庄整治、土地整理、低丘∮岗地改造、低产林改造、扶贫搬迁等项目资金中将项目所在村庄所需规划经费单♀列出来。 

       （三）标本兼治，着〓力建立工作长效机制 

       1、理顺体制，确保综合〖管理到位。一是实行城乡规划部门统一管〖理。将目前仍由其他部门负责的︾乡镇、村庄规划工作职责划入城♂乡规划管理局统一管理。县市规划局、乡镇政府将乡镇、村庄规划工作方面的法定职能，依法委托给乡镇规划办具体实施。二是促进相关职能↓部门齐抓共管。建立县♀市及乡镇党委政府牵头，规划、住建、城管、环卫、国土、电力、供水等部门联动的机制，防止相互ζ推诿。三是实行州县乡村↓四级联动管理。州里将乡镇〗规划工作列入“十大民生”。州级主要负责政策制定和程序统〗一；县市主要负责◥业务管理和工作制度；乡镇主要负责规划管理和依法打击；村委员主要负责掌握信息和宣传教育。 

       2、健全机制，确保运行◢到位。一是健全监督机制。推进阳光ω规划。县市和乡镇每年要组织“两代◆表一委员”对规划『工作进行一次视察。从“两¤代表一委员”、专家学者和新闻记者ω中选聘规划督察员，州对ω　每个县市的督察员不少于3名，县市对每个乡∩镇的不少于3名。从州到村设立举报电话、举报箱。二是建立★考评机制。将乡镇规划工作纳入县市和乡镇党政领导干部任期★考核、年度综合考核和党政干∩部年度考核范畴。制定务实管用、公正合理的考评指标体系和◥办法。考评工作聘请第三方评价机构承担，由相关◇规划专家领衔，有规划督察员∏参与；采取多种形式进行实地检测和检查，不听取被验收方的工作汇报。三□　是严格追责制度。建立规划々监督、行政执法、行政监察的协调、联动机制和查处“两违”的信息共享机制。严格执行城乡规划违法违∞纪行为处分办法等，严惩公职人员在城乡规划方面的违法违纪行为。四是完善奖励机制。州县乡↘三级党委政府每年要表彰一批规划工作先进单位和个人。州级财政采取以奖代补的卐形式长期支持乡镇①及村庄规划编制工作。对严格按照规划要求和设※计风格建设私▅人住宅的，县市和乡镇政□府要逐年提高奖励及补助标准。 

       3、强化领导，确保责任落实到位。县市委书记负责落实县市及乡镇规划工作机构、编制和人员；县市长和乡镇长为其辖区内城╳乡规划工作第一责任人;县市长负责落实经费；县市规▓划局局长负责落实规划编制业务工作和规划管▲理的指导、监督检查和支持乡镇执法工作；乡ぷ镇长负责落实规划编制的征求意见、按程序报批等组■织协调工作、规划管█理和执法的组织领导工作；乡镇规划办负〓责乡镇规划方面的日常工作；片区和村委会负责人负责规划管理的源◥头信息。